就协调配合结果而言，应围绕所提供公共服务的固有属性与价值属性[35]，按照不同性质公共服务的专业类别，配置适当的服务供给首要职责部门与补充职责部门。
这两条总纲规范宣示了国家保护土地等自然资源的基本政策。在张承志诉世纪互联通讯技术有限公司侵犯著作权案中，[47]被告将原告的两篇长篇小说全文上网，原告起诉对方侵权。
[49]参见[德]克劳斯·施莱希、斯特凡·科里奥特：《联邦宪法法院：地位、程序与裁判》，刘飞译，法律出版社2007年版，第397页以下。[7]吴天昊：从事先审查到事后审查：法国违宪审查的改革与实践，《比较法研究》2013年第2期。当事人提出的适用违宪之诉被称为as-applied challenge，美国宪法学界多以as-applied challenge指称适用违宪。在本案中，原告的作品属于长篇小说，本来可以单独出版发行，作者可以因此获得版税而实现其著作财产权，但《著作权法》上的法定许可制度授权被告可以将其作品全文转载，这将严重影响到著作的出版发行，大大稀释其著作财产权的价值，因此很难说符合宪法保护公民财产权的宗旨。虽然本文在讨论时引述了具体案例，但对《土地管理法》45条的宪法缺陷，人们无需诉诸本案事实（当事人既修建住宅、也修建篮球场等建筑物）就能识别并作出判断。
不过，正如学者所论证的那样，这个条款在适用于特殊个案时却可能构成对公民人身自由的不当限制。这决定了它有很大的不确定性。[21]吕成、陈默：《行政协议案件的裁判方法》，载《人民司法（应用）》2019年第13期。
其一，行政争议的多样性、复杂性、专业性等因素，在相当程度上决定了司法裁判并不是解决所有行政争议唯一的、最妥当的方式。[28] 既然存在着这样的缺点，那么法院就应该利用司法权来改正。法律秩序就会在国家的名义下变成一堆毫无约束力的规则集合，因为‘当事人协商一致便可以关掉这些规则的阀门。若果真如此，那么诉前调解程序随意性就不可避免。
二、行政诉讼多重立法目的关联框架 或许是因现代社会的复杂性与法律功能的复合性，现在单一立法目的的立法例并不多见，多重立法目的的立法例成为常态。[18]何海波编：《行政法治奠基时——1989年〈行政诉讼法〉史料荟萃》，法律出版社2019年版，第105页。
正因为如此，今天的法院也融入国家治理体系和治理能力现代化过程之中，合法性+治理构成了法院司法审查权的一种新导向。因此，如何协调多重立法目的之间的冲突，平衡各个立法目的所代表利益的诉求，是学理和实务都无法回避的难题。也就是说，解决行政争议指向了法院、原告和被告，这三个诉讼主体参加诉讼活动都要受到解决行政争议这一立法目的的引领与约束，由此形成了一个不同于1989年《行政诉讼法》的行政诉讼多重立法目的分层化的结构（如图1所示）。因此，即使存在诉讼调解，其诉讼调解的过程与结果仍然必须与诉讼程序和裁判所体现的正义一致。
[14]刘群：《实质解决行政争议视角下的行政履行判决适用研究》，载《行政法学研究》2019年第2期。调解真的会消解权利观念吗？如果是，怎么解释被广泛运用于欧美国家的ADR呢？当然，欧美国家的ADR的出现也可以解释为是对西方国家权利爆炸的一种回应。[8]一位来自司法实务前沿的法官提供的相关数据也可以佐证这一点：总体而言，从2012年以来，全国法院行政一审案件上升幅度大，二审案件增长幅度也很大。进入专题： 行政诉讼立法目的 解决行政争议 司法审查 诉讼调解 。
解决行政争议所要达成的目标，无非就是各方当事人通过诉讼或者非诉讼程序，消解分歧的立场，充分理解实体法规范体系的内容，并在具体的法律关系中各就各位。但是，正如一位最高人民法院的法官所说：我们在强调司法解决行政纠纷的同时，完全不应忽视行政机关同样有可能有效地解决行政纠纷，不宜过度夸大行政机关在解决行政纠纷方面的缺陷。
因此，这里是否可以得出这样一个结论，并非所有行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件都是可以调解的，是否应当仅限于上列被诉行政行为不适当的行政案件。即使在今天，法作为一种解决争议的工具仍紧握在行政机关手中，这种观念进一步强化了行政机关在诉前调解过程中的支配地位。
判决撤销并责令重新作出行政行为、履行法定职责判决中的程序性裁判等，并没有对行政争议在法律上作出终局性裁断，尤其是裁驳/判驳的行政案件，其结果是将行政争议扔出了法院大门，并没有实质性解决行政争议。[8]江必新主编：《中华人民共和国行政诉讼法及司法解释条文理解与适用》，人民法院出版社2015年版，第30页。在这种双方当事人呈现强者—弱者对抗的行政诉讼结构中，国家立法机关基于民事诉讼的法思维方式，导入解决行政争议立法目的，进一步强化了行政诉讼多元立法目的格局，这也无可非语。在行政诉讼中，如果法院沦为这种治理角色，那么即使说服了原告撤诉，这种说服本质上可能也是压服。如何为独立第三方对纠纷双方作出一种旨在平息争议的判断，诉讼法提供了一套程序性的规则体系，解决争议则是这一套程序性的规则体系的基本功能。西洋的比较法学者认为与西洋相比，远东法的特点正在于德、礼的支配和对法学家的不信任，在于与其采用司法手段（审判），莫不如通过调停手段来解决纠纷这一观念。
在行政诉讼中，由于行政机关掌握了雄厚的行政资源，容易在调解过程中占据优势地位，对等的诉讼当事人关系也容易质变为压服式的权力支配关系。程序正义意味着只有在一定程序条件满足时，其结果才具有正当性。
[3]其二，相对于裁判而言，通常认为诉讼调解制度更有助于解决行政争议，但是，如果过度使用诉讼调解制度，一方面可能会消解裁判的功能，另一方面也可能会淡漠是非观念，不利于社会长远的稳定。因为在这些案件中，很多要求是问题性质上或现行审判制度框架下难以成为司法审理对象却又被主张，或者即使成为审理对象但也难以找到司法救济的恰当法理由和具体措施，实际上审判很难充分满足或面对期待。
（三）解决行政争议与行政公益诉讼 解决行政争议这一立法目的决定了行政诉讼应该是一种私益诉讼，因此，只有行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织才有权提起行政诉讼，请求法院解决他与行政机关之间的行政争议。[18]从学理上看，支持这个说法的法理应该是行政与司法之间的职责不同，任务各异，所以，司法审查不可以无限制地伸入行政领域，甚至代替行政。
比如，对于那些被法院裁驳/判驳的行政争议，国家仍然需要设计适当的法律程序予以解决，不通过行政诉讼来解决行政争议的各种做法也一直受到国家的肯定与支持。之所以选择这两个面向，主要是基于这样的考虑：其一，作为整体性的诉讼制度，司法审查涵盖了从受案范围到裁判的全过程，此过程中每个重要阶段都具有有限性功能。在这一司法政策之下，在一审程序结束之后，只要当事人提起上诉，或者在上诉程序结束之后，只要当事人提出申诉或者信访，那就是行政争议没有得到实质性解决。横向并存的立法目的之间也可以作重新的适用性排序，如涉及基本民生的行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益可能需要加以强调。
所以，作为行政诉讼立法目的之解决行政争议，在相当程度上它是一种法律理想。正因为如此，各方当事人就会将关系地位等带入调解过程，为自己争取有利的调解结果。
（一）解决行政争议的嵌入 针对法院、原告和被告三个诉讼主体的不同诉讼地位，1989年《行政诉讼法》有针对性地确立了三个立法目的，各得其所，即为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权。但是，行政争议发生却是不以行政机关主观意志为转移的，对此，我们设置的行政复议、行政申诉和行政信访等制度，旨在抑制行政机关对行政争议那种非理性的冲动，试图通过规则、程序化解行政争议。
[2]刘宗德、彭凤至：《行政诉讼制度》，载翁岳生编：《行政法》（下），台湾元照出版有限公司2006年版，第356页。任何一种诉讼程序都是为解决争议而生，当然具有解决争议的功能，但是，每一种诉讼程序解决争议的功能都是有限定的，否则国家只需要创设一种诉讼程序就可以了。
行政诉讼只能解决部分的行政争议，也只能在法律上解决行政争议。因为，有时即使法院正确作出裁判，也未必能够解决争议，正确判决—纠纷解决这仅仅是一个理想的诉讼框架。如果是被告行政机关支付了公币换来原告的撤诉申请，这就是实质性解决行政争议的话，那显然不是也不应该是2014年修改《行政诉讼法》的本来目的。[30]范愉：《纠纷解决的理论与实践》，清华大学出版社2007年版，第435页。
在这种情况下，对于案审法院来说行政案件审理程序已经终结，但对于原告来说行政争议仍未解决。在强大的维稳思维支配下，法院在行政案件审理中有时用维护行政机关依法行使行政职权压倒保护公民、法人和其他组织的合法权益，引发了行政诉讼原告强烈不满和社会不太好的反应。
与民事诉讼不同，行政诉讼客体是行政行为，不是行政法律关系。[25]［日］大木雅夫：《东西方的法观念比较》，华夏、战宪斌译，北京大学出版社2004年版，第79页。
不过，行政与司法之间质的不同性，限定了司法审查介入行政领域的深度和广度。然而，在经修改的《行政诉讼法》实施之后，实务开始进一步倡导行政诉讼审判要案结事了，解决行政争议因被加上实质性定语而获得进一步强化。 |
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